最近颁发的《中国共产党党内监督条例（试行）》，是中国共产党成立以来制定的第一部党内监督法规。它不仅总结了党内监督实践的丰富经验，而且吸收和确认了党内监督理论发展的最新成果，成为党内监督思想和监督理论走向系统化的一种"物化"即"制度化"形态。学习贯彻《监督条例》，不仅要准确领会和执行它的条文，而且要注意理解和把握它所包含的监督思想和监督理论。只有这样，才能不仅知其然，而且知其所以然，真正掌握《监督条例》的精神实质。
    梳理《监督条例》，可以发现，比较突出的监督思想有以下八个方面：
    第一，监督制度化、规范化、程序化的思想。
    改革开放以来，我们总结历史教训，越来越认识到制度的重要性。制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。所以，无论是经济建设，还是政治发展，都首先要在制度以及相应的规范和程序上下功夫，党内监督也不例外。所以，《监督条例》的最大特点，就是党内监督的制度化、规范化、程序化。条例不仅明确规定了监督的内容、对象、重点，各级各类机构在监督中的职责，而且明确规定了集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换等十项制度，对如何保障监督也作出了规定。既对过去已有的规定进行了充实和完善，增强了可行性和有效性，又把近年来实践中探索出的一些好做法、好经验上升到制度层面加以肯定，推进了制度创新。通过条例这一形式，使改革开放以来我们在党内监督方面各种探索的成果，实践中逐步形成的监督方式，都进一步系统化了。所以，《监督条例》标志着党内监督工作进入了制度化、规范化的新阶段。
    第二，加强权力制约和监督的思想。
    监督的实质是权力的制约和监督问题。随着反腐败斗争的深入和监督实践的发展，我们越来越认识到，任何权力，如果不加制约和监督，都有可能被滥用而造成腐败。因此，无论是党外监督还是党内监督，实质上都是要对党和国家的权力进行科学和合理的配置，使所有的权力机构和执掌权力的人员都受到一定的制约和监督，保证人民授予的权力能够真正为民所用，为民所控。所以，党的十六大比以往历次代表大会都更加突出地提出了加强对权力制约和监督的问题，要求"建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。"《监督条例》就是贯彻落实这一精神的成果。条例的外在形式是将监督制度化、规范化、程序化，而深层次的，实际上是将党内权力的配置、制约和监督制度化、规范化、程序化。从被监督方面来说，条例规定了监督的对象、内容、重点，以及十项监督制度，实际上是限定了权力的使用范围及其程序、规则，限制了其扩张和滥用的可能；从监督方面来说，条例通过确认党内不同层次的组织、机构、人员的监督职责，实际上界定了它们在监督方面所拥有的权力。通过对两种不同权力的界定和限制，从一定程度上规范了党内的权力制约关系。
    第三，发展和健全党内民主的思想。
    加强党内监督的基础是发展党内民主。党的十六大指出："要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。"从党内权力授受关系来说，党的各级委员会是由党的各级代表大会选举产生的，所以就应向代表大会负责并报告工作。党的各级常委会是由党的各级委员会选举产生的，所以也就应向各级委员会负责并报告工作。胡锦涛总书记在十六届三中全会上代表中央政治局向中央委员会汇报了工作。这一做法，在《监督条例》中第一次变成了制度："中央政治局向中央委员会全体会议报告工作。""地方各级党委常委会、纪委常委会分别向委员会全体会议每年报告工作一次。"此外，十六大还要求："扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥党代表作用的途径和方式。"根据这样的精神，《监督条例》第一次以制度方式规定："党的代表大会代表在代表大会闭会期间"，"按照有关规定对其选举产生的党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督，反映所在选举单位党员的意见和建议。"党的各级组织应该鼓励、支持、保护党的代表大会代表"在党内监督中发挥积极作用"。《监督条例》的这些规定，体现了党内民主的思想，以制度形式进一步推进了党内民主建设。
    第四，对领导干部特别是第一把手加强监督的思想。
    坚持党要管党、从严治党，关键是要管好干部。党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人，掌握着人民赋予的重要权力。能不能正确运用这种权力为人民服务，事关党和国家事业发展的全局。腐败现象发生的规律和党内监督的实践都告诉我们，加强对各级领导机关和党员领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督，是加强党内监督的重点和难点，某种程度上也是薄弱环节。如果把这个问题比较好地解决了，就能带动党内监督其他工作的顺利进行。所以，《监督条例》明确规定了党内监督的7项重点内容，同时规定："党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。"《监督条例》各方面的内容和条款，都体现了这一精神，突出了这一重点。
    第五，多种监督方式相互补充、形成合力的思想。
    对权力的监督和制约是一个复杂的系统工程。党内监督与党外监督相联系，涉及到方方面面，必须多管齐下，运用多种方式，全方位地加强监督。《监督条例》涉及到的监督既有党内监督，也有党外监督；既有法律监督，也有群众监督；既有政治监督，也有舆论监督；既有自下而上的监督，也有自上而下的监督。如，《监督条例》规定："党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉地接受并正确对待党和人民群众的监督。"还规定："在党的领导下，新闻媒体要按照有关规定和程序，通过内部反映或公开报道，发挥舆论监督的作用。""党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作。"《监督条例》的很多条文规定了党员的民主权利、监督权力，通过完善重要情况通报制度、干部述职述廉制度、信访制度、询问和咨询制度等，保障党员能够行使这些权力。同时，也作出了上级机关对下级机关和领导干部进行监督的制度安排，如建立巡视制度、谈话和诫勉制度、撤换制度等等。
    第六，责任和权利相平衡的思想。
    每个党员包括领导干部，都有监督的权利，也有接受监督的责任和义务；都有反映情况、提出意见、检举控告的权利，也有保证这些检举控告符合事实和法律的责任。这两者应该是平衡的。否则就会出现这一方面或那一方面的倾向。广大党员、群众如果没有充分的权力和渠道向党的组织反映情况，监督就不可能实现。但是，现实生活中也时常有人，在提干、用人的关键时刻，寄封匿名信，花个八毛钱，捏造事实，诬告他人，使一些好干部蒙受不白之冤，错失提拔机遇，严重干扰党的干部工作。而诬告者却逍遥法外，自鸣得意，不负任何责任。如果让这种现象肆意发展，也会败坏党内和社会风气。所以，《监督条例》一方面，详细规定了党员在监督方面的权利，"鼓励、支持、保护党组织和党员领导干部、党员、党的代表大会代表在党内监督中积极发挥作用。"有的还要给予表扬或奖励。"党员和党员领导干部应当正确履行职责，自觉接受监督。"凡是打击报复的，都要严肃处理。另一方面，也规定，党的各级委员会和纪律检查委员会委员反映情况和问题，应该"署真实姓名以书面形式或其他形式"。对"咨询人利用咨询故意刁难、无理纠缠的，给予批评教育；情节严重的，追究责任"。"对于没有列举具体事例，不负责任地提出罢免或撤换要求的，给予批评教育；对于捏造事实陷害他人的，依纪依法追究责任。""对以监督为名侮辱、诽谤、诬陷他人的"，"依纪依法严肃处理"。"没有发现被调查的党组织或党员有违反规定行为的，应当作出书面结论，消除影响。"坚持这些规定，实现责任和权利的平衡，才能保证监督工作健康发展。
    第七，发展民主与加强团结相统一的思想。
    监督，就要对权力加以制约，就要进一步发展党内民主。党的十六大提出："党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。"只有建立在党内民主的基础上、实现了权力制约的监督，才是广泛、有效和充满活力的监督。但是，权力制约不是要妨碍权力正常和正确的使用，发展党内民主也不能以损害党内团结和统一为代价。中国共产党是拥有6700万党员、在十三亿人口的大国执政的党。维护党的团结统一、保证中央政令畅通具有十分重要的意义。发展党内民主，不断解放思想，有利于实现党在更加坚实基础上的团结统一，更好地代表中国最广大人民的根本利益；维护党的团结统一，可以更好地发展党内民主，达到在解放思想中统一思想，将党员的愿望、要求转化为全党的主张、意志和统一行动。所以，《监督条例》坚持和贯穿了发展党内民主与维护党的团结统一相统一的思想，注意将两方面的要求结合起来，恰当地处理好相互之间的关系。这是条例设计的一条主线，也是学习和理解条例的关键。
    第八，执政为民、监督为民的思想。
    胡锦涛总书记强调，"三个代表"重要思想的本质是立党为公、执政为民。党制定一切政策的根本出发点和落脚点都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。加强党内监督，从根本上说，是立党为公、执政为民的需要，也是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。这是制定《监督条例》的基本目的和宗旨，也是贯穿整个条例的红线。《监督条例》开宗明义，就将坚持党的先进性，始终做到立党为公、执政为民作为制定条例的最终目的而列入宗旨之中。在监督的重点内容中，除了所有条款都在实质上体现人民利益外，还直接规定了"密切联系群众，实现、维护、发展人民群众根本利益的情况"。按照条例的要求，加强党内监督，有利于充分发扬党内民主，调动全党同志的积极性和创造性；有利于密切党同人民群众的血肉联系，保持党的先进性和纯洁性；有利于建设高素质的干部队伍，保证党的路线方针政策的贯彻落实。贯彻落实《监督条例》，必须始终坚持立党为公、执政为民这一最根本的目的。


（李忠杰 中共中央党史研究室副主任）

中国网 2004年3月9日